نگاه قانونی به قانون بازار سرمایه

شماره ششم

گفتگوی خبرنگار بورس امروز با حسین فهیمی عضو هیات مدیره سازمان بورس و معاون حقوقی آن.

وقتی که در سال ۱۳۷۶ در یک کنفرانس مدیریت مالی در دانشگاه شهید بهشتی، به قانون مصوب سال ۱۳۴۷ ایراد گرفته شد که این قانون دیگر جوابگوی نیاز بازار سرمایه نیست، هفت سال طول کشید تا بر مخالفت های زیاد بانک مرکزی و سایر نهادها، کارشناسان بازار سرمایه فائق آیند تا قانون جدید بازار سرمایه را در آذرماه ۱۳۸۴ به تصویب و ابلاغ رسانند.

اگرچه نمی توان از دستاوردهای قانون ۶۰ ماد های بازار سرمایه مبنی بر ارتقاء جایگاه بازار سرمایه با تفکیک سازمان کارگزاران به سازمان بورس و شرکت بورس اوراق بهادار تهران، شکل گیری نهادهای مختلف، ارتقاء شفافیت بازار، افزایش سهم بازار سرمایه از تولید ناخالص داخلی، تأمین مالی شرک تها از طریق بورس و افزایش تعداد سهامداران غافل شد، اما پس از گذشت ۱۱ سال از اجرای این قانون،با حصول تغییرات اساسی در عرصه اقتصادی و بین المللی، کارشناسان بر این باورند که هم اکنون وقت تغییر و بازنگری این قانون فرارسیده است.

عملکرد شورای بورس و نحوه انتخاب اعضای آن، فرم دولتی بازار سرمایه، رقابتی نبودن خدمات بازار سرمایه، عدم ورود نهادهای خود انتظام در مقررات گذاری و لزوم تعریف شیوه تعاملی بازار پول و سرمایه با یکدیگر از جمله مسائلی است که در استناد به این تغییر از سوی فعالان بازار سرمایه طرح می شود؛ بر این اساس بود که به سراغ دکتر حسین فهیمی که پس از ابلاغ این قانون به مدت ۱۰ سال به عنوان عضو هیات مدیره سازمان بورس و معاون حقوقی آن، ارتباط ملموس تری با قانون بازار سرمایه از حیث نظارت بر اجرا داشت،رفتیم. وی معتقد است که سازمان بورس دولتی نیست اما در حوزه ی جرائم، برخی از مجازاتهایی که در فصل ششم دیده شده، کارآیی لازم را نداشته است.

پس از ابلاغ قانون بازار سرمایه در سال ۸۴ ، این قانون تا چه میزان منجر به رشد و توسعه بازار سرمایه کشور شده است؟

باید قانون بورس و اوراق بهادار مصوب سال ۸۴ ، قانون توسعه ابزارهای مالی مصوب سال ۸۸ و همینطور ماده ۹۹ قانون برنامه پنجم توسعه را به صورت مجموع های از قوانین مرتبط با بازار سرمایه درنظر گرفت. چرا که احکام و مقررات درا ین چند ماده ی قانونی، عملا مکمل یکدیگرند و هر کدام بخشی از وظایف، مسئولی تها و احیاناً اختیارات نهاد ناظر، سیاستگذار و
فعالان بازار را تشریح میکند. هرکدام ازاین احکام،اصولی از اصل های حاکم بر بازارهای مالی دنیا و استانداردهای جهانی را مورد حکم قرار داده است.از این رو باید کل این قوانین و مقررات یکجا در نظر گرفته شوند چرا که به نوعی پایه های حقوقی و مقرراتی بازار سرمایه ما را شکل می دهند.

در مقایسه مجموعه این قوانین با قوانین مشابه در داخل کشور و استانداردهای جهانی،مشاهده میشود که در سطح ملی در مقایسه با دیگر حوزه های فعالیت های مالی و اقتصادی، قانون بازار سرمایه کارآمدترین قانون جاری کشور محسوب می شود. در مقایسه ی این قانون با قوانین و مقررات حاکم در بازار پولی و بیمه یا درحوزه رقابت، قوانین مربوط به استانداردهای صنعتی، فعالیت های اقتصادی، قاچاق کالاها، مسائل ارزی و دیگر حوزه های مختلف اقتصادی،این قانون بسیار پیشرفته، کارآمد و مؤثرتر عمل کردها ست.

درعین حال که تعداد مواد آن و میزان احکامش کمتر است اما بسیار کارآمدتر است؛به نحوی که شاهد بودیم پاره ای از این قوانین و مقررات و بعضی از اصول حاکم بر آن،در بازارهای دیگر مورد اقتباس قرار گرفت. به عنوان نمونه در حوزه تطبیق فعالیتهای موجود در بازار سرمایه با مبنای شرعی، یکی از بزر گترین دستاوردها و موفقیتها به دست آمده است به نحوی که به اعتراف علمای برجسته، صاحب نظران، تمامی فعالیت های بازار سرمایه با اصول شرعی مطابقت دارد. این درحالیست که در بازارهای دیگر به ویژه بازار پولی کشور چالش های جدی در خصوص مطابقت آنها با احکام و مبانی شرعی وجود دارد.خوب شاید علت این مسئله به زمان تصویب و ابلاغ قانون بازار سرمایه درسال ۸۴ بازمی گردد، این درحالیست که ممکناست قوانین قبلی به دوره های قبل از انقلاب اسلامی باز گردد؟بسیاری از قوانین جاری کشور مصوب بعد از انقلاب اسلامی است.

به هرحال بسیاری از علما و صاحب نظران معتقدند که بخش اعظم ناکارآیی،عدم تأثیرگذاری فعالیت های بانکی بخاطر مطابقت آنها با مبانی شرعی است،یا در حوزه ی ضمانت اجراها و مواجهه و برخورد با ناهنجاری ها،این قانون برای اولین بار به صورت صریح سه بخش مجزا را تعیین کرد. اولین بخش آن مقابله با جرائم و مجازاتها بود که سازمان بورس را به عنوان یک شاکی و در عین حال بعدها به عنوان ضابط خاص دادگستری، مسئول پیگیری و تشکیل پرونده، برای جرائم بورسی معرفی و در مراجع رسیدگی نیز شعبات ویژه برای رسیدگی به جرائم را تعیین کرد. در حوزه ی رسیدگی به تخلفات علاوه بر اینکه اختیارات قابل توجیه به مراجع رسیدگی به تخلفات در سازمان و تشکل های خود انتظام داد و در جریان تصویب قانون توسعه  ابزارها و نهادهای مالی، طیفی از اقدامات تنبیهی را در اختیار نهاد ناظر قرارداد.

هم اکنون اقدامات تنبیهی از اخطار، توبیخ، لغو مجوز و تعلیق فعالیت گرفته تا جریمه نقدی و سلب صلاحیت حرف های مدیران در اختیار نهاد ناظر قرار گرفته تا بتواند فعالیتهای موجود در این بازار را با اصول، قوانین و نظم مورد نظر تطبیق دهد و در نهایت، در حوزه رسیدگی به اختلافات به عنوان بخش سوم ناهنجاریها این قانون، هیات داوری بورس را به عنوان یکی از کارآمدترین مراجع رسیدگی به اختلافات معرفی کرده که آراء صادرها ز آن نیز قطعی و لازم الاجرا است.

علاوه بر این مکانیزم کارآمد مقابله با ناهنجاری ها،این قانون بسترهایی را برای شکلگیری بسیاری از نهادها فراهم کرد،به طوریکه هم اکنون ۱۳ نوع نهاد مالی اعم از بازار گردان،کارگزاری،مشاور سرمایه گذاری،سبدگردانی و نهادهای بزرگی چون تأمین سرمایه ها شکل گرفت هاند و مؤسسات رتبه بندی هم قراراست به زودی شکل گیرند و از همه مهم تر نهاد مالی بسیار پیشرفت های بنام صندوق های سرمایه گذاری را به عنوان یک شخصیت حقوقی جدید در کنار شرکتها و مؤسسات غیرتجاری به نظام حقوقی کشور اضافه کرده است.

اثرگذاری و کارآمدی این صندو ق ها به قدری بالا بود که یک تفاهم و اجماعی در سطح ملی شکل گرفت تا کییا ز بزر گترین طرح های اقتصادی کشور به نام سهام عدالت در قالب این صندوقهای سرمایه گذاری ساماندهی شود و شکل گیرد. درحال حاضر از دستاوردهای قانون بازار سرمایه نه تنها برای اداره ی بهتر بازار استفاده می کنیم، بلکه بزرگترین طرحهای اقتصادی هم در چارچوب دستاوردهای حقوقی این بازار ساماندهی میشوند. این قانون بستری را برای شکل گیری بورس های مورد نیاز کشور در قالب شرکتهای سهامی عام فراهم کرد و از این طریق شرایطی را مهیا ساخت که به واسطه آن زیرساختهای بازار سرمایه از وجه و رنگ تجاری برخوردار شدند تا از سرمایه گذاری بخش خصوصی برای ایجاد این زیرساختها استفاده شود.

بنابراین چهار بورس کشور و شرکت سپرده گذاری مرکزی با سرمایه گذاری بخش خصوصی شکل گرفتند.این زیرساخت های بازار سرمایه در قالب سرمایه گذاری عام شکل گرفتند تا سهامدارانشان را با انتظار سودآوری همراه سازند. وجود چنین زیرساختهایی بازار سرمایه را به تدریج به حوزه قابل اطمینان برای تأمین مالی دولت، بخش عمومی و بخش خصوصی تبدیل کرد. به طوریکه به عنوان نمونه در روزهای واپسین سال ۹۴ فقط شرکت ملی نفت پنج هزار میلیارد تومان از این بازار تأمین مالی کرد؛ یا بورس کالا که باز با سرمایه گذاری بخش خصوصی شکل گرفت، موفق شد تا معاملات محصولات پتروشیمی به ویژه قیر را که با شکلگیری مافیای عجیب و غریبی در کشور و هزاران رانت در لابه لای بخش های مختلف اداری و ا قتصادی کشور تشیکل شده بود را شفاف کند و در برابر دید همگان قرار داد و امکان فروش در بورس را به یک فرصت سرمایه گذاری تبدیل کرد، به طوریکه هم اکنون این بخش در قالب اوراق سلف تأمین مالی میکند.

آخرین دستاوردها در این زمینه، فراهم شدن امکان قیمت تضمینی به جای خرید تضمینی بود و دولت به جای خرید انبوهی از کالاهای کشاورزی مانند جو، ذرت و… ، با انبارهای تحت نظارت بورس کالا موفق شد تا با تحویل کالاها از سوی کشاورزان به انبارهای بورس کالا،امکان انجام معاملات محصولات کشاورزی را در بازار نیمه متشکل فراهم آورد،به طوریکه درحا ل حاضر دولت به جای انبارداری و اختصاص منابع عظیم برای خرید و نگهداری و فروش اینها، تنها مابه التفاوت قیمت را پرداخت میکند. یادآوری میکنم در شرایط بسیار بد مالی دولت،بازار سرمایه در مورد گندم به یاری اش شتافت و بالغ بر پنج هزار میلیارد تومان از وجوه گندم را پرداخت کرد.