نگاه قانونی به قانون بازار سرمايه

شماره ششم

گفتگوی خبرنگار بورس امروز با حسين فهيمي عضو هيات مديره سازمان بورس و معاون حقوقي آن.

وقتي كه در سال 1376 در يك كنفرانس مديريت مالي در دانشگاه شهيد بهشتي، به قانون مصوب سال 1347 ايراد گرفته شد كه اين قانون ديگر جوابگوي نياز بازار سرمايه نيست، هفت سال طول كشيد تا بر مخالفت هاي زياد بانك مركزي و ساير نهادها، كارشناسان بازار سرمايه فائق آيند تا قانون جديد بازار سرمايه را در آذرماه 1384 به تصويب و ابلاغ رسانند.

اگرچه نمي توان از دستاوردهاي قانون 60 ماد هاي بازار سرمايه مبني بر ارتقاء جايگاه بازار سرمايه با تفكيك سازمان كارگزاران به سازمان بورس و شركت بورس اوراق بهادار تهران، شكل گيري نهادهاي مختلف، ارتقاء شفافيت بازار، افزايش سهم بازار سرمايه از توليد ناخالص داخلي، تأمين مالي شرك تها از طريق بورس و افزايش تعداد سهامداران غافل شد، اما پس از گذشت 11 سال از اجراي اين قانون،با حصول تغييرات اساسي در عرصه اقتصادي و بين المللي، كارشناسان بر اين باورند كه هم اكنون وقت تغيير و بازنگري اين قانون فرارسيده است.

عملكرد شوراي بورس و نحوه انتخاب اعضاي آن، فرم دولتي بازار سرمايه، رقابتي نبودن خدمات بازار سرمايه، عدم ورود نهادهاي خود انتظام در مقررات گذاري و لزوم تعريف شيوه تعاملي بازار پول و سرمايه با يكديگر از جمله مسائلي است كه در استناد به اين تغيير از سوي فعالان بازار سرمايه طرح مي شود؛ بر اين اساس بود كه به سراغ دكتر حسين فهيمي كه پس از ابلاغ اين قانون به مدت 10 سال به عنوان عضو هيات مديره سازمان بورس و معاون حقوقي آن، ارتباط ملموس تري با قانون بازار سرمايه از حيث نظارت بر اجرا داشت،رفتيم. وي معتقد است كه سازمان بورس دولتي نيست اما در حوزه ي جرائم، برخي از مجازاتهايي كه در فصل ششم ديده شده، كارآيي لازم را نداشته است.

پس از ابلاغ قانون بازار سرمايه در سال 84 ، اين قانون تا چه ميزان منجر به رشد و توسعه بازار سرمايه كشور شده است؟

بايد قانون بورس و اوراق بهادار مصوب سال 84 ، قانون توسعه ابزارهاي مالي مصوب سال 88 و همينطور ماده 99 قانون برنامه پنجم توسعه را به صورت مجموع هاي از قوانين مرتبط با بازار سرمايه درنظر گرفت. چرا كه احكام و مقررات درا ين چند ماده ي قانوني، عملا مكمل یکديگرند و هر كدام بخشي از وظايف، مسئولي تها و احياناً اختيارات نهاد ناظر، سياستگذار و
فعالان بازار را تشريح ميكند. هركدام ازاين احكام،اصولي از اصل هاي حاكم بر بازارهاي مالي دنيا و استانداردهاي جهاني را مورد حكم قرار داده است.از اين رو بايد كل اين قوانين و مقررات یکجا در نظر گرفته شوند چرا كه به نوعي پايه هاي حقوقي و مقرراتي بازار سرمايه ما را شكل مي دهند.

در مقايسه مجموعه اين قوانين با قوانين مشابه در داخل كشور و استانداردهاي جهاني،مشاهده ميشود كه در سطح ملي در مقايسه با ديگر حوزه هاي فعاليت هاي مالي و اقتصادي، قانون بازار سرمايه كارآمدترين قانون جاري كشور محسوب مي شود. در مقايسه ي اين قانون با قوانين و مقررات حاكم در بازار پولي و بيمه يا درحوزه رقابت، قوانين مربوط به استانداردهاي صنعتي، فعاليت هاي اقتصادي، قاچاق كالاها، مسائل ارزي و ديگر حوزه هاي مختلف اقتصادي،اين قانون بسيار پيشرفته، كارآمد و مؤثرتر عمل كردها ست.

درعين حال كه تعداد مواد آن و ميزان احكامش كمتر است اما بسيار كارآمدتر است؛به نحوي كه شاهد بوديم پاره اي از اين قوانين و مقررات و بعضي از اصول حاكم بر آن،در بازارهاي ديگر مورد اقتباس قرار گرفت. به عنوان نمونه در حوزه تطبيق فعاليتهاي موجود در بازار سرمايه با مبناي شرعي، یکی از بزر گترين دستاوردها و موفقيتها به دست آمده است به نحوي كه به اعتراف علماي برجسته، صاحب نظران، تمامي فعاليت هاي بازار سرمايه با اصول شرعي مطابقت دارد. اين درحاليست كه در بازارهاي ديگر به ويژه بازار پولي كشور چالش هاي جدي در خصوص مطابقت آنها با احكام و مباني شرعي وجود دارد.خوب شايد علت اين مسئله به زمان تصويب و ابلاغ قانون بازار سرمايه درسال 84 بازمي گردد، اين درحاليست كه ممكناست قوانين قبلي به دوره هاي قبل از انقلاب اسلامي باز گردد؟بسياري از قوانين جاري كشور مصوب بعد از انقلاب اسلامي است.

به هرحال بسياري از علما و صاحب نظران معتقدند كه بخش اعظم ناكارآيي،عدم تأثيرگذاري فعاليت هاي بانكي بخاطر مطابقت آنها با مباني شرعي است،يا در حوزه ي ضمانت اجراها و مواجهه و برخورد با ناهنجاري ها،اين قانون براي اولين بار به صورت صريح سه بخش مجزا را تعيين كرد. اولين بخش آن مقابله با جرائم و مجازاتها بود كه سازمان بورس را به عنوان يك شاكي و در عين حال بعدها به عنوان ضابط خاص دادگستري، مسئول پيگيري و تشکیل پرونده، براي جرائم بورسي معرفي و در مراجع رسيدگي نيز شعبات ويژه براي رسيدگي به جرائم را تعيين كرد. در حوزه ي رسيدگي به تخلفات علاوه بر اينكه اختيارات قابل توجیه به مراجع رسيدگي به تخلفات در سازمان و تشكل هاي خود انتظام داد و در جريان تصويب قانون توسعه  ابزارها و نهادهاي مالي، طيفي از اقدامات تنبيهي را در اختيار نهاد ناظر قرارداد.

هم اكنون اقدامات تنبيهي از اخطار، توبيخ، لغو مجوز و تعليق فعاليت گرفته تا جريمه نقدي و سلب صلاحيت حرف هاي مديران در اختيار نهاد ناظر قرار گرفته تا بتواند فعاليتهاي موجود در اين بازار را با اصول، قوانين و نظم مورد نظر تطبيق دهد و در نهايت، در حوزه رسيدگي به اختلافات به عنوان بخش سوم ناهنجاريها اين قانون، هيات داوري بورس را به عنوان یکی از كارآمدترين مراجع رسيدگي به اختلافات معرفي كرده كه آراء صادرها ز آن نيز قطعي و لازم الاجرا است.

علاوه بر اين مكانيزم كارآمد مقابله با ناهنجاري ها،اين قانون بسترهايي را براي شكلگيري بسياري از نهادها فراهم كرد،به طوريكه هم اكنون 13 نوع نهاد مالي اعم از بازار گردان،كارگزاري،مشاور سرمايه گذاري،سبدگرداني و نهادهاي بزرگي چون تأمين سرمايه ها شكل گرفت هاند و مؤسسات رتبه بندي هم قراراست به زودي شكل گيرند و از همه مهم تر نهاد مالي بسيار پيشرفت هاي بنام صندوق هاي سرمايه گذاري را به عنوان يك شخصيت حقوقي جديد در كنار شركتها و مؤسسات غيرتجاري به نظام حقوقي كشور اضافه كرده است.

اثرگذاري و كارآمدي اين صندو ق ها به قدري بالا بود كه يك تفاهم و اجماعي در سطح ملي شكل گرفت تا كييا ز بزر گترين طرح هاي اقتصادي كشور به نام سهام عدالت در قالب اين صندوقهاي سرمايه گذاري ساماندهي شود و شكل گيرد. درحال حاضر از دستاوردهاي قانون بازار سرمايه نه تنها براي اداره ي بهتر بازار استفاده مي كنيم، بلكه بزرگترين طرحهاي اقتصادي هم در چارچوب دستاوردهاي حقوقي اين بازار ساماندهي ميشوند. اين قانون بستري را براي شكل گيري بورس هاي مورد نياز كشور در قالب شركتهاي سهامي عام فراهم كرد و از اين طريق شرايطي را مهيا ساخت كه به واسطه آن زيرساختهاي بازار سرمايه از وجه و رنگ تجاري برخوردار شدند تا از سرمايه گذاري بخش خصوصي براي ايجاد اين زيرساختها استفاده شود.

بنابراين چهار بورس كشور و شركت سپرده گذاري مركزي با سرمايه گذاري بخش خصوصي شكل گرفتند.اين زيرساخت هاي بازار سرمايه در قالب سرمايه گذاري عام شكل گرفتند تا سهامدارانشان را با انتظار سودآوري همراه سازند. وجود چنين زيرساختهايي بازار سرمايه را به تدريج به حوزه قابل اطمينان براي تأمين مالي دولت، بخش عمومي و بخش خصوصي تبديل كرد. به طوريكه به عنوان نمونه در روزهاي واپسين سال 94 فقط شركت ملي نفت پنج هزار ميليارد تومان از اين بازار تأمين مالي كرد؛ يا بورس كالا كه باز با سرمايه گذاري بخش خصوصي شكل گرفت، موفق شد تا معاملات محصولات پتروشيمي به ويژه قير را كه با شكلگيري مافياي عجيب و غريبي در كشور و هزاران رانت در لابه لاي بخش هاي مختلف اداري و ا قتصادي كشور تشيكل شده بود را شفاف كند و در برابر ديد همگان قرار داد و امكان فروش در بورس را به يك فرصت سرمايه گذاري تبديل كرد، به طوريكه هم اكنون اين بخش در قالب اوراق سلف تأمين مالي ميكند.

آخرين دستاوردها در اين زمينه، فراهم شدن امكان قيمت تضميني به جاي خريد تضميني بود و دولت به جاي خريد انبوهي از كالاهاي كشاورزي مانند جو، ذرت و… ، با انبارهاي تحت نظارت بورس كالا موفق شد تا با تحويل كالاها از سوي كشاورزان به انبارهاي بورس كالا،امكان انجام معاملات محصولات كشاورزي را در بازار نيمه متشكل فراهم آورد،به طوريكه درحا ل حاضر دولت به جاي انبارداري و اختصاص منابع عظيم براي خريد و نگهداري و فروش اينها، تنها مابه التفاوت قيمت را پرداخت ميكند. يادآوري ميكنم در شرايط بسيار بد مالي دولت،بازار سرمايه در مورد گندم به ياري اش شتافت و بالغ بر پنج هزار ميليارد تومان از وجوه گندم را پرداخت كرد.